Maurizio Donini

La désintégration de l’Union soviétique a provoqué une série de poussées autonomistes et indépendantistes qui ont conduit à la naissance de nouveaux États, souvent au terme de guerres sanglantes. Il existe ensuite des « conflits gelés », c’est-à-dire des contentieux marqués par des affrontements armés qui demeurent irrésolus et resurgissent périodiquement.

Pendant près de trente ans, le Haut-Karabakh a été l’archétype de ce purgatoire. Lorsque je me suis penché sur ce sujet en 2020, la guerre avait repris avec une grande violence : l’embrasement survenu entre septembre et octobre de cette année-là s’est soldé par un bilan dramatique d’environ 5 000 morts et 30 000 déplacés. À ce moment-là, l’Europe s’est montrée coupablement absente, paralysée par l’urgence liée au Covid et oublieuse du reste du monde, tandis que les États-Unis semblaient prisonniers de l’isolationnisme de la présidence Trump et distraits par leurs élections internes. Le vide occidental fut rapidement comblé par Vladimir Poutine, qui imposa un plan de paix signé à Moscou et garanti par le déploiement de 2 000 soldats russes. À l’époque, l’opinion dominante était qu’il était peu probable que le Kremlin rappelle ces troupes à l’intérieur de ses frontières à l’expiration des cinq années prévues par l’accord.

On pourrait discuter de l’initiative russe visant à installer un contingent de maintien de la paix au Haut-Karabakh en l’absence d’un mandat formel du Conseil de sécurité des Nations unies, comme cela se produit généralement. L’opération n’a jamais fait l’objet ni d’une ratification ni d’une prolongation multilatérale par d’autres organisations régionales, comme l’OSCE ; toutefois, du point de vue du droit international, la légitimité de la présence militaire russe reposait sur le consentement des États concernés. La base juridique était exclusivement l’accord de cessez-le-feu du 9 novembre 2020, signé conjointement par les dirigeants de l’Arménie (Nikol Pachinian), de l’Azerbaïdjan (Ilham Aliyev) et de la Russie (Vladimir Poutine). Dans ce contexte, les règles d’engagement demeuraient incertaines, si bien que les forces russes restèrent – probablement encouragées dans ce sens par Moscou – totalement inactives face à l’intervention militaire de l’Azerbaïdjan en 2023. Lorsque Bakou a finalement retiré son consentement à la présence de troupes étrangères, la couverture juridique de l’intervention de maintien de la paix a disparu et, au terme d’une offensive éclair, l’Azerbaïdjan a définitivement liquidé l’enclave arménienne.

Du point de vue du droit international, il est légitime de s’interroger sur les raisons pour lesquelles le Haut-Karabakh n’a jamais réussi à acquérir une personnalité juridique internationale, avec toutes les conséquences que cela implique en matière de protection. S’il est établi que les insurgés avaient acquis une certaine effectivité dans le contrôle du territoire – caractéristique nécessaire pour revendiquer la qualité d’État –, le doute subsiste quant aux raisons qui n’ont pas permis d’élever l’Artsakh au rang d’État souverain. Il convient également de rappeler qu’aucune reconnaissance officielle n’est jamais venue de la part des autres États, y compris de l’Arménie, même si celle-ci se serait de toute façon limitée à une déclaration politique sans valeur juridique internationale contraignante. Concernant l’attribution de la personnalité juridique, Erevan tenta de justifier le statut de l’enclave en s’appuyant sur le célèbre arrêt de la Cour internationale de Justice de 1986 dans l’affaire Nicaragua contre États-Unis, affirmant qu’il ne s’agissait que d’un soutien logistique et non d’un « contrôle effectif » de l’Arménie sur les mouvements indépendantistes.

Cependant, en 2015, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), dans l’affaire Chiragov et autres c. Arménie, a établi que la République d’Artsakh n’était pas une entité indépendante, mais un territoire placé sous le « contrôle effectif global » (overall effective control) d’Erevan, qui en assurait la survie militaire, politique et économique. Les forces armées régulières arméniennes ne s’étaient pas limitées à protéger l’enclave, mais avaient occupé militairement sept districts environnants entièrement azéris dans le seul but de créer une zone de sécurité. Cette situation avait conduit, dès 1993, à l’adoption de quatre résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU (la 822 du 30 avril, la 853 du 29 juillet, la 874 du 14 octobre et la 884 du 12 novembre), demandant le retrait immédiat et inconditionnel de toutes les forces d’occupation.

Puisque l’Arménie envoyait ses propres militaires réguliers pour surveiller les frontières de l’enclave, il apparaissait établi que les deux réalités se confondaient. En raison de ce vice originel, la communauté internationale a certes condamné l’intervention de Bakou sur le plan humanitaire, mais l’a considérée comme formellement légitime pour restaurer la souveraineté étatique et mettre fin à l’illégalité de l’occupation. Le veto assuré de Moscou a empêché l’adoption d’une résolution de condamnation au niveau du Conseil de sécurité ; pour cette raison, la réaction diplomatique s’est limitée aux actes du Conseil de l’Europe et du Parlement européen, dépourvus d’effets concrets. La Commission et le Conseil européens se sont quant à eux conformés à une stricte Realpolitik, fondée sur la dépendance stratégique aux approvisionnements en gaz en provenance de Bakou.

Une Realpolitik également menée pragmatiquement par Vladimir Poutine qui, sans grands regrets, a abandonné l’Arménie à son destin, orientant ses intérêts vers l’axe Azerbaïdjan-Turquie (avec Erdogan dans le rôle de parrain d’Aliyev). Moscou a sacrifié son ancien allié sur l’autel du soutien et des relais logistiques et économiques reçus d’Ankara au cœur du conflit en Ukraine. Il n’a guère servi à Erevan de se tourner précipitamment vers l’Occident dans l’espoir de renverser ses alliances, ses soutiens diplomatiques et ses approvisionnements militaires en remplacement de ceux de la Russie désormais disparus.

Sur les plans territorial, administratif et juridique, le Haut-Karabakh est aujourd’hui totalement réincorporé à l’Azerbaïdjan : il ne bénéficie d’aucune autonomie par rapport au reste du pays et le gouvernement de Bakou applique le droit constitutionnel azéri à l’ensemble de l’ancienne enclave, désormais officiellement redéfinie comme « Région économique du Karabakh ». Les villes historiques comme Stepanakert (rebaptisée Khankendi) et Choucha sont sous le contrôle étroit de l’État. Le gouvernement azéri avance rapidement dans le cadre du programme du « Grand Retour », en reconstruisant des infrastructures stratégiques (routes, tunnels, centrales électriques) et en repeuplant la région avec des citoyens azéris à la place des plus de 100 000 Arméniens ayant fui en 2023.

Pour les anciens habitants du Haut-Karabakh réfugiés en Arménie, s’est créée une situation qu’il n’est pas exagéré de qualifier de kafkaïenne. À ceux qui, pendant des décennies, avaient utilisé des passeports arméniens spéciaux portant le code « 070 », il a été indiqué que ces papiers ne constituaient pas une citoyenneté pleine et entière, les contraignant à engager des procédures officielles de naturalisation afin de s’intégrer à la République d’Arménie. Accepter la citoyenneté arménienne à part entière entraîne toutefois la perte du statut de réfugié et de la légitimité internationale à revendiquer un futur « droit au retour » ou la restitution des biens. Étant donné que les chances que cela se produise à l’avenir sont proches de zéro, ceux qui choisiraient de refuser la naturalisation entreraient dans un état définitif et précaire d’apatride en Arménie.

Avec les réfugiés qui ont fui, le gouvernement alors présidé par Samvel Shahramanyan s’est également dispersé, après que ce dernier eut signé le décret de dissolution de toutes les institutions à compter du 1er janvier 2024. Par la suite, une fois en sécurité, Shahramanyan a déclaré ce document nul, estimant qu’il avait été obtenu sous la menace armée de Bakou. L’idée initiale était de maintenir une forme de gouvernement en exil basé à Erevan, mais ces autorités – dont la direction est désormais assurée par Ashot Danielyan – ne sont même pas reconnues par l’Arménie elle-même, qui considère leur présence comme un obstacle dangereux à la conclusion d’un traité de paix définitif avec l’Azerbaïdjan. Sur cette base, la justice arménienne a approuvé la saisie des propriétés liées au gouvernement en exil et la Représentation permanente de l’Artsakh à Erevan a elle-même fait l’objet de décrets gouvernementaux d’expulsion.

La parabole du Haut-Karabakh laisse ainsi en héritage une leçon brutale et désabusée sur l’état des relations internationales contemporaines. Pendant trente ans, l’Artsakh a été l’archétype de « l’État fantôme », une île juridique et ethnique suspendue entre le principe d’effectivité et l’isolement diplomatique. Sa disparition, qui a provoqué une catastrophe humanitaire avec l’effacement d’une présence anthropologique millénaire, trouve son origine dans une vérité incontestable : la primauté des intérêts particuliers qui animent la géopolitique. Le destin du Haut-Karabakh a été scellé par un Conseil de sécurité paralysé par les vetos croisés, une Union européenne divisée entre la demande de protection humanitaire et l’intérêt vital lié à l’approvisionnement énergétique, ainsi qu’un enchevêtrement d’intérêts mêlant la Russie et la Turquie dans un échange de services entre le Caucase et le conflit ukrainien. Avec le basculement opéré par Poutine de l’Arménie vers l’Azerbaïdjan, l’Artsakh s’est retrouvé à être le pot d’argile entre deux pots de fer. Et, finalement, à être réduit en lambeaux.