Maurizio Donini
Le casus belli de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud
Dans le chaos de la dissolution de l’Union soviétique et de la naissance de la République de Géorgie, le statut des régions autonomes héritées de l’ordre juridique soviétique se dégrada rapidement : l’oblast autonome d’Ossétie du Sud et la République socialiste soviétique autonome (RSSA) d’Abkhazie se soulevèrent dans des guerres séparatistes sanglantes afin de se détacher de Tbilissi, tandis que l’autre république autonome, l’Adjarie, se transforma en un fief local de facto soustrait à l’autorité centrale jusqu’à sa réintégration pacifique en 2004. En vertu du principe de l’*uti possidetis juris (*les frontières administratives existantes deviennent les frontières internationales de cet État), toutefois, l’Abkhazie comme l’Ossétie du Sud constituaient une partie intégrante et inaliénable du territoire souverain de la Géorgie.
L’histoire des deux régions séparatistes constitue une étude de cas emblématique du droit international public. L’intervention armée ordonnée par Tbilissi en août 2008 afin de reprendre le contrôle de Tskhinvali pouvait être qualifiée, du point de vue du droit constitutionnel interne, d’opération de rétablissement de l’ordre institutionnel contre des formations rebelles. Étant dirigée contre une province propre et non contre un sujet souverain tiers, l’offensive géorgienne ne pouvait constituer une violation de l’interdiction de la menace ou de l’emploi de la force dans les relations interétatiques, consacrée par l’article 2, paragraphe 4, de la Charte des Nations unies. Néanmoins, l’emploi massif de forces régulières contre des milices organisées relevait pleinement de la catégorie du conflit armé non international (NIAC), régi par l’article 3 commun aux Conventions de Genève de 1949 et par le Protocole additionnel II de 1977.
Si sur le plan du jus ad bellum, l’opération pouvait être considérée comme un exercice légitime de la souveraineté nationale visant à rétablir l’ordre institutionnel face aux formations rebelles — malgré la violation des engagements de cessez-le-feu prévus par les accords de 1992 —, c’est sur le front du jus in bello que les préoccupations les plus graves sont apparues : tenue par le droit humanitaire coutumier, Tbilissi a fait un usage disproportionné de l’artillerie lourde contre des zones urbaines densément peuplées.
La nature de la crise changea instantanément avec l’implication meurtrière du bataillon russe de la force de maintien de la paix (JPKF), déployé en vertu de l’Accord de Sotchi de 1992 : l’ouverture directe des hostilités entre les forces régulières de deux États souverains entraîna l’internationalisation du conflit (IAC – conflit armé international). La traversée en force du tunnel de Roki par la 58e Armée russe constitua une violation matérielle de l’article 2, paragraphe 4, de la Charte de l’ONU. Moscou tenta de justifier l’invasion en invoquant la légitime défense, au titre de l’article 51, afin de protéger ses casques bleus et les « citoyens russes à l’étranger », ainsi que la doctrine de la responsabilité de protéger (R2P). Comme l’a établi le Tagliavini Report (2009), toutefois, la réponse militaire russe a manifestement violé les principes de proportionnalité et de nécessité : l’avancée en profondeur dans le territoire géorgien non contesté (Gori, Senaki, Poti), le blocus naval du littoral pontique et l’occupation permanente ont constitué un acte d’agression au sens de la résolution 3314 (XXIX) de l’Assemblée générale de l’ONU, soumettant les zones occupées au régime de la IVe Convention de Genève et du Règlement de La Haye de 1907.
Face à ces violations, le cadre normatif se heurte à la structure anorganique et dépourvue d’autorité centrale du système international, fondé sur le consentement des États et dépourvu du mécanisme de sanction automatique. Dans le contexte caucasien, l’adoption de mesures coercitives contraignantes au titre du chapitre VII de la Charte de l’ONU s’est trouvée empêchée par l’usage systématique du droit de veto exercé par la Fédération de Russie au sein du Conseil de sécurité.
La réponse multilatérale s’est donc concentrée sur l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU), à travers la résolution annuelle “Situation des personnes déplacées à l’intérieur du pays et des réfugiés originaires d’Abkhazie (Géorgie) et de la région de Tskhinvali/Ossétie du Sud (Géorgie)”. Bien qu’elles relèvent de la sphère des recommandations non contraignantes (soft law), l’adoption répétée de ces textes à une large majorité exerce une fonction essentielle dans la formation du droit coutumier international (diuturnitas et opinio juris) : elle réaffirme l’intangibilité des frontières souveraines de Tbilissi, déclare nuls les changements démographiques forcés et garantit le droit inaliénable au retour des personnes déplacées à l’intérieur du pays (IDP). Sur le fond, ces résolutions consolident l’obligation coutumière de non-reconnaissance (doctrine Stimson), privant l’occupation et les régimes fantoches locaux de toute légitimation juridique et excluant la validité de frontières de facto, de passeports ou d’accords bilatéraux conclus par les autorités séparatistes avec des États tiers.
Les résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU ont fourni un solide ancrage juridique aux juridictions supranationales, lesquelles ont utilisé les textes et les votes de l’AGNU comme éléments documentaires attestant de la pratique et du consensus de la communauté internationale. Parallèlement, les États tiers qui imposent des mesures restrictives à Moscou — au premier rang desquels l’Union européenne et les États-Unis — fondent précisément la légitimité de leurs sanctions sur la violation manifeste des principes de souveraineté et d’intégrité territoriale réaffirmés dans le cadre multilatéral.
Sur le plan de la protection des droits de l’homme et de la responsabilité de l’État, l’arrêt de principe a été rendu par la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Géorgie c. Russie (II) (2021). La Cour a distingué la phase active des hostilités (8-12 août 2008) — qualifiée d’affrontement militaire conventionnel échappant à la juridiction territoriale ordinaire — de la période postérieure au cessez-le-feu. Pour cette dernière, la CEDH a statué avec force obligatoire que la Fédération de Russie exerçait un « contrôle effectif » continu sur l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud, imputant à Moscou la responsabilité directe de violations systématiques des droits fondamentaux : assassinats ciblés, actes de torture, détentions arbitraires le long des lignes de démarcation administratives (ABL - Administrative Boundary Lines), destructions de biens civils et refus arbitraire du retour des réfugiés géorgiens.
Quant au volet de la responsabilité pénale individuelle, la Cour pénale internationale (CPI) a officiellement ouvert une enquête en 2016 sur les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité commis entre le 1er juillet et le 10 octobre 2008. Bien que le droit international souffre de l’absence d’un appareil coercitif universel, le mécanisme juridictionnel de la CPI présente des effets opérationnels contraignants liés à la compétence territoriale (art. 12 du Statut de Rome). La Géorgie ayant ratifié le Statut de Rome en 2003, elle confère à la Cour compétence sur les crimes commis sur son territoire souverain internationalement reconnu - y compris en Abkhazie et en Ossétie du Sud - indépendamment de la nationalité de leurs auteurs. La Fédération de Russie n’a jamais ratifié le Statut et, en 2016, a retiré sa signature du traité à la suite de la qualification de l’annexion de la Crimée comme occupation militaire. En conséquence, Moscou refuse toute coopération ou extradition de ses ressortissants. En décembre 2022, la Chambre préliminaire de la CPI a délivré des mandats d’arrêt internationaux contre trois responsables de l’administration de facto d’Ossétie du Sud - dont le ministre de l’Intérieur de l’époque, Mikhail Mindzaev - et a établi le rôle du général russe Vyacheslav Borisov (décédé avant l’émission formelle du mandat) dans les déportations forcées et les violences commises contre les civils. Les accusés sont susceptibles d’être arrêtés immédiatement s’ils franchissent les frontières de l’un des plus de 120 États parties au Statut.
La situation se présente différemment devant la Cour internationale de Justice (CIJ). Bien que l’adhésion au Statut de la CIJ soit automatique pour tous les États membres de l’ONU (art. 93 de la Charte de l’ONU), la compétence contentieuse de la Cour repose sur le principe consensuel de la juridiction : ni la Géorgie ni la Russie n’ont souscrit de déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire générale (au sens de l’art. 36, par. 2, du Statut). Une requête interétatique n’est donc recevable qu’en vertu d’une clause compromissoire spécifique inscrite dans un traité multilatéral liant les deux parties — à l’instar de la tentative menée par Tbilissi en 2008 sur le fondement de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CIEDR), recours ultérieurement rejeté par la Cour pour vice de procédure lié à l’obligation préalable de négociations. Cet ensemble jurisprudentiel fait écho aux prises de position des institutions européennes : les résolutions du Parlement européen et les conclusions du Conseil de l’UE qualifient sans discontinuer ces deux régions de « territoires géorgiens illégalement occupés par la Fédération de Russie », rejoignant ainsi l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (résolution 1633/2008 de l’APCE et suivantes) et l’OSCE pour condamner l’occupation militaire et les pratiques de « frontiérisation » en tant que violation structurelle de la souveraineté géorgienne.
(2e partie. À suivre)
