Maurizio Donini

La situation actuelle : occupation permanente, « borderisation » et présence de l’EUMM

Au lendemain de l’accord de cessez-le-feu négocié par le président français de l’époque, Nicolas Sarkozy, au nom de l’UE, la Russie retira ses troupes d’invasion des zones incontestées de la Géorgie, mais procéda à la reconnaissance unilatérale de l’indépendance de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud (26 août 2008). Moscou transforma les anciennes forces d’interposition en bases militaires permanentes de l’armée russe (les 4e et 7e bases militaires), en déployant des milliers de soldats ainsi que des unités des gardes-frontières du Service fédéral de sécurité (FSB) le long des lignes de démarcation administrative (ABL). Pour cette raison, la législation de Tbilissi (Law on Occupied Territories de 2008) et le droit international qualifient sans ambiguïté les deux régions de territoires géorgiens temporairement occupés par la Fédération de Russie.

Parallèlement, Moscou démantela la présence multilatérale préexistante en recourant à son droit de veto : en décembre 2008, elle bloqua le renouvellement de la mission de l’OSCE, active depuis 1992, et, en juin 2009, mit fin à la mission UNOMIG des Nations unies, interrompant près de seize années d’observation internationale en Abkhazie.

Bien que le Kremlin considère les deux républiques sécessionnistes comme des États souverains alliés - après avoir refusé pendant près de deux décennies l’annexion formelle demandée lors de référendums locaux afin de les conserver comme leviers de déstabilisation à l’égard de Tbilissi -, le droit international ne laisse place à aucun doute. Comme l’ont réaffirmé les résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU et l’arrêt de la Grande Chambre de la CEDH de 2021 (Géorgie c. Russie II), l’Abkhazie et la région de Tskhinvali sont des territoires souverains géorgiens soumis à un « contrôle effectif » (effective control) et à une occupation militaire russes.

Sur le plan doctrinal, les deux entités correspondent à la catégorie des gouvernements fantoches (puppet states), dépourvus des conditions d’effectivité et d’indépendance originelle consacrées par la Convention de Montevideo de 1933. L’autonomie décisionnelle locale constitue une simple fiction juridique : leur survie économique dépend à plus de 70 % des transferts directs du budget fédéral russe, le rouble est la monnaie ayant cours légal, la défense est intégrée au dispositif stratégique de Moscou et les frontières sont patrouillées par le FSB. La jurisprudence applicable reprend le célèbre précédent de la République turque de Chypre du Nord (Loizidou c. Turquie, CEDH, 1996), dans lequel l’entité locale est qualifiée d’administration subordonnée dépourvue de personnalité autonome, dont la responsabilité incombe entièrement à la puissance occupante.

En vertu du principe ex injuria jus non oritur (aucun droit ne naît d’un acte illicite), la communauté internationale est soumise à une obligation absolue de non-reconnaissance (duty of non-recognition). Ce principe connaît une seule atténuation d’ordre humanitaire : l’exception de la Namibie, formulée par la Cour internationale de Justice dans son avis consultatif de 1971. Afin que la nullité des actes étatiques ne se répercute pas sur la vie quotidienne des civils résidents, la pratique internationale admet la validité des actes d’état civil essentiels (actes de naissance, de mariage et de décès), sans que cela implique une quelconque reconnaissance de la souveraineté de l’autorité de fait ou de la puissance occupante.

À la suite du vide laissé par l’ONU et l’OSCE, la mission civile EUMM Georgia (European Union Monitoring Mission) est demeurée le seul dispositif international de surveillance sur le terrain, ainsi que l’opération de gestion de crise (PSDC) la plus hétérogène de l’Union européenne, avec du personnel détaché par 25 États membres. L’EUMM surveille quotidiennement un conflit latent de faible intensité, marqué par ce que l’on appelle la « frontiération » (borderisation) : l’avancée unilatérale de clôtures, de barbelés et de remblais par les forces russes, qui fragmente les communautés locales, empêche l’accès aux terres agricoles, aux écoles et aux cimetières et impose un régime de points de passage ouverts de manière intermittente.

Le mandat de la mission met en lumière une profonde divergence entre sa portée formelle et son application pratique. Sur le plan de jure, en vertu de l’action commune 2008/736/PESC (et des prorogations ultérieures au titre des articles 42, paragraphe 4, et 43, paragraphe 2, du TUE), le mandat conféré par le Conseil de l’UE et ratifié par Tbilissi s’étend à l’ensemble du territoire géorgien internationalement reconnu, y compris l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud. Sur le plan de facto, toutefois, un blocage insurmontable persiste : les forces russes et les autorités séparatistes méconnaissent les accords de 2008 en refusant tout accès physique aux observateurs au-delà des ABL. L’EUMM se trouve ainsi contrainte d’assurer le suivi des zones occupées depuis l’extérieur, en recourant à des observations visuelles à longue portée, à l’imagerie satellitaire et aux témoignages directs de la population.

Afin de régir le statut de ses observateurs non armés, l’Union européenne a conclu avec le gouvernement de Tbilissi un accord sur le statut de la mission (SOMA – Status of Mission Agreement), formalisé le 3 décembre 2008 et ratifié par le Parlement géorgien. Le recours à cet instrument SOMA — propre aux missions civiles de gestion de crise — plutôt qu’à un SOFA (Status of Forces Agreement, réservé aux forces armées combattantes) découle de la nature non armée et impartiale du contingent. L’accord confère au personnel de l’EUMM un statut calqué sur l’article 37 de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 : il prévoit une immunité totale de juridiction pénale, civile et administrative de l’État hôte pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions officielles ; l’inviolabilité des installations et des moyens (garantissant ainsi que le quartier général de Tbilissi, les bureaux de terrain de Gori, Mtskheta et Zugdidi, les véhicules et les équipements radio soient protégés contre toute perquisition, réquisition ou saisie) ; ainsi qu’une totale liberté de circulation sur l’ensemble du territoire national sans frais ni autorisation préalable, assortie d’exonérations douanières pour le matériel de mission et d’une exonération fiscale sur les revenus du personnel détaché.

Malgré la grande crédibilité technique acquise par l’EUMM après près de deux décennies de patrouilles ininterrompues, le contexte stratégique est aujourd’hui marqué par une asymétrie manifeste : tandis que la mission de l’UE continue d’assurer la dissuasion et la stabilité le long des lignes de démarcation, les relations politiques entre Bruxelles et Tbilissi traversent une crise sans précédent. L’adoption de la législation sur les « agents étrangers », la contestation du scrutin électoral de l’automne 2024 et la décision unilatérale de l’exécutif dirigé par le Rêve géorgien de geler le processus d’adhésion à l’Union européenne jusqu’en 2028 dessinent un scénario de forte incertitude institutionnelle. Dans ce contexte, le renouvellement périodique du mandat de l’EUMM — soumis au principe de l’unanimité au sein du Conseil de l’UE — demeure non seulement un test de la cohésion diplomatique européenne, mais aussi le dernier rempart garantissant le respect de la légalité internationale dans le Caucase du Sud.

(Troisième partie / Fin)