Maurizio Donini

Il casus belli di Abkhazia e Ossezia del Sud

Nel marasma della dissoluzione dell’Unione Sovietica e della nascita della Repubblica di Georgia, lo status delle regioni autonome ereditate dall’ordinamento sovietico degenerò rapidamente: l’Oblast’ Autonoma dell’Ossezia del Sud e la Repubblica Socialista Sovietica Autonoma (RSSA) di Abkhazia si sollevarono in sanguinose guerre separatiste per staccarsi da Tbilisi, mentre l’altra repubblica autonoma, l’Agiaria, si trasformò in un feudo locale de facto sottratto all’autorità centrale fino alla pacifica reintegrazione del 2004. In virtù del principio dell’uti possidetis iuris, tuttavia, sia l’Abkhazia sia l’Ossezia del Sud costituivano parte integrante e inalienabile del territorio sovrano della Georgia.

La vicenda delle due regioni separatiste si rivela un emblematico case study di diritto internazionale pubblico. L’intervento armato ordinato da Tbilisi nell’agosto 2008 per riassumere il controllo di Tskhinvali si qualificava, sotto il profilo del diritto costituzionale interno, come un’operazione di ripristino dell’ordine istituzionale contro formazioni ribelli. Essendo diretta verso una provincia propria e non contro un soggetto sovrano terzo, l’offensiva georgiana non poteva configurare una violazione del divieto della minaccia e dell’uso della forza nelle relazioni interstatali, sancito dall’Articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite. Ciononostante, l’impiego massiccio di forze regolari contro milizie organizzate ha integrato a pieno titolo la fattispecie del conflitto armato non internazionale (NIAC), disciplinato dall’Articolo 3 comune alle Convenzioni di Ginevra del 1949 e dal II Protocollo Addizionale del 1977. Se sul piano dello ius ad bellum l’operazione si qualificava come esercizio legittimo della sovranità interna volto a ripristinare l’ordine istituzionale contro formazioni ribelli - pur infrangendo gli impegni di tregua sanciti dagli accordi del 1992 - è sul versante dello ius in bello che sono emerse le criticità più gravi: vincolata al rispetto delle norme umanitarie consuetudinarie, Tbilisi è infatti incorsa nell’uso sproporzionato dell’artiglieria pesante contro aree urbane densamente abitate.

La natura della crisi è mutata all’istante con il coinvolgimento letale del battaglione russo della forza di peacekeeping (JPKF), schierato in base all’Accordo di Sochi del 1992: il fuoco diretto tra forze regolari di due Stati sovrani ha determinato l’internazionalizzazione del conflitto (IAC - Conflitto Armato Internazionale). L’attraversamento in forze del tunnel di Roki da parte della 58ª Armata russa ha consumato la violazione materiale dell’Articolo 2, paragrafo 4, della Carta ONU. Mosca tentò di giustificare l’invasione invocando la legittima difesa ex Articolo 51 a tutela dei propri caschi blu e dei «cittadini russi all’estero», unitamente alla dottrina della responsabilità di proteggere (R2P). Come certificato dal Tagliavini Report (2009), tuttavia, la risposta bellica russa ha violato palesemente il principio di proporzionalità e necessità: l’avanzata in profondità nel territorio georgiano non conteso (Gori, Senaki, Poti), il blocco navale del litorale pontico e l’occupazione permanente hanno costituito un atto di aggressione ai sensi della Risoluzione 3314 (XXIX) dell’Assemblea Generale ONU, assoggettando le aree occupate al regime della IV Convenzione di Ginevra e del Regolamento dell’Aia del 1907.

A fronte di tali violazioni, il quadro normativo si scontra con la struttura anorganica e priva di autorità centrale del sistema internazionale, fondato sul consenso degli Stati e sprovvisto di un meccanismo sanzionatorio automatico. Nel contesto caucasico, l’adozione di misure coercitive vincolanti ai sensi del Capitolo VII della Carta ONU è risultata preclusa dal sistematico potere di veto esercitato dalla Federazione Russa in seno al Consiglio di Sicurezza.

La risposta multilaterale si è dunque attestata sull’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (UNGA) tramite la risoluzione annuale “Status of internally displaced persons and refugees from Abkhazia, Georgia, and the Tskhinvali region/South Ossetia, Georgia”. Pur collocandosi nella sfera delle raccomandazioni non vincolanti (soft law), la reiterata approvazione a larga maggioranza di tali atti esplica una funzione essenziale per la formazione della consuetudine internazionale (diuturnitas e opinio juris): riafferma l’intangibilità dei confini sovrani di Tbilisi, dichiara nulli i mutamenti demografici forzati e garantisce il diritto inalienabile al ritorno degli sfollati interni (IDP). Sul piano sostanziale, queste risoluzioni consolidano l’obbligo consuetudinario di non riconoscimento (Dottrina Stimson), privando l’occupazione e i regimi fantoccio locali di qualsiasi legittimazione giuridica, ed escludendo la validità di confini de facto, passaporti o intese bilaterali stipulate dalle autorità separatiste con Stati terzi.

Le risoluzioni dell’Assemblea Generale ONU hanno fornito un solido ancoraggio giurisprudenziale alle corti sovranazionali, le quali hanno utilizzato i testi e le votazioni dell’UNGA come prova documentale della prassi e del consenso della comunità internazionale. Parallelamente, gli Stati terzi che impongono misure restrittive a Mosca (in primis Unione Europea e Stati Uniti) fondano la legittimità delle proprie sanzioni proprio sulla violazione conclamata dei principi di sovranità e integrità territoriale riaffermati in sede multilaterale.

Sul piano della tutela dei diritti umani e della responsabilità statale, la pronuncia cardine è giunta dalla Grande Camera della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nel caso Georgia c. Russia (II) (2021). La Corte ha distinto la fase attiva delle ostilità (8–12 agosto 2008) — considerata scontro militare convenzionale al di fuori della giurisdizione territoriale ordinaria — dalla fase successiva al cessate il fuoco. Per quest’ultimo periodo, la CEDU ha statuito con valore giuridico vincolante che la Federazione Russa esercita un «controllo effettivo» (effective control) continuo su Abkhazia e Ossezia del Sud, imputando a Mosca la responsabilità diretta per le sistematiche violazioni dei diritti fondamentali: omicidi mirati, torture, detenzioni arbitrarie lungo le ABL (Administrative Boundary Lines - linee di demarcazione), distruzione di proprietà civili e il divieto arbitrario di ritorno per i rifugiati georgiani.

Sul versante della responsabilità penale individuale, la Corte Penale Internazionale (CPI) ha formalmente aperto un’indagine nel 2016 per crimini di guerra e contro l’umanità commessi tra il 1° luglio e il 10 ottobre 2008. Sebbene il diritto internazionale sconti l’assenza di un apparato coercitivo universale, il meccanismo giurisdizionale della CPI presenta risvolti operativi stringenti afferenti la giurisdizione territoriale (Art. 12 Statuto di Roma). Avendo Tbilisi ratificato lo Statuto di Roma nel 2003, la Georgia conferisce alla Corte la giurisdizione sui crimini commessi sul proprio territorio sovrano internazionalmente riconosciuto (incluse Abkhazia e Ossezia del Sud), a prescindere dalla nazionalità degli autori. La Federazione Russa non ha mai ratificato lo Statuto e nel 2016 ha ritirato la firma dal trattato in seguito alla qualifica dell’annessione della Crimea come occupazione militare. Di conseguenza, Mosca nega qualsiasi cooperazione o estradizione dei propri cittadini. Nel dicembre 2022, la Camera Preliminare della CPI ha emesso mandati di arresto internazionali contro tre funzionari dell’amministrazione de facto dell’Ossezia del Sud (tra cui l’allora ministro degli Interni Mikhail Mindzaev) e ha accertato il ruolo del generale russo Vyacheslav Borisov (deceduto prima dell’emissione formale) per la deportazione forzata e le violenze contro i civili. Gli imputati risultano passibili di arresto immediato qualora varchino i confini di uno degli oltre 120 Stati aderenti allo Statuto.

Quadro differente caratterizza la Corte Internazionale di Giustizia (CIG). Benché l’adesione allo Statuto della CIG sia automatica per tutti i membri ONU (Art. 93 Carta ONU), la competenza contenziosa della Corte poggia sul principio consensuale della giurisdizione: né la Georgia né la Russia hanno sottoscritto la dichiarazione di accettazione della giurisdizione obbligatoria generale (ex Art. 36.2 dello Statuto). Un ricorso interstatale è dunque esperibile esclusivamente in presenza di una specifica clausola compromissoria all’interno di trattati multilaterali vincolanti per entrambe le parti (come tentato da Tbilisi nel 2008 invocando la Convenzione per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale - CERD), poi respinto dalla corte per vizi procedurali legati al previo negoziato. Questo impianto giurisprudenziale si salda con le prese di posizione delle istituzioni europee: le risoluzioni del Parlamento Europeo e le conclusioni del Consiglio UE qualificano ininterrottamente le due regioni come «territori georgiani illegalmente occupati dalla Federazione Russa», allineandosi alle posizioni dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa (Risoluzione PACE 1633/2008 e successive) e dell’OSCE nel condannare l’occupazione militare e le pratiche di “borderizzazione” come violazioni strutturali della sovranità georgiana.

(2/continua)