Maurizio Donini

La situazione odierna: occupazione perenne, borderisation e il presidio EUMM

All’indomani dell’accordo di cessate il fuoco mediato dall’allora presidente francese Nicolas Sarkozy per conto dell’UE, la Russia ritirò le proprie truppe d’invasione dalle aree incontestate della Georgia, ma procedette al riconoscimento unilaterale dell’indipendenza di Abkhazia e Ossezia del Sud (26 agosto 2008). Mosca trasformò le precedenti forze di interposizione in basi militari permanenti dell’esercito russo (la 4ª e la 7ª Base Militare), schierando migliaia di effettivi e unità della guardia di frontiera del Servizio Federale di Sicurezza (FSB) lungo le Linee di confine amministrativo (ABL). Per questo motivo, la legislazione di Tbilisi (Law on Occupied Territories del 2008) e il diritto internazionale qualificano inequivocabilmente entrambe le regioni come territori georgiani temporaneamente occupati dalla Federazione Russa.

Contestualmente, Mosca smantellò la presenza multilaterale preesistente ricorrendo al diritto di veto: nel dicembre 2008 bloccò il rinnovo della missione dell’OSCE attiva dal 1992, e nel giugno 2009 pose fine alla missione UNOMIG delle Nazioni Unite, interrompendo quasi sedici anni di osservazione internazionale in Abkhazia.

Sebbene il Cremlino consideri le due repubbliche secessioniste come Stati sovrani alleati — dopo aver rifiutato per quasi due decenni l’annessione formale richiesta nei referendum locali per preservarle come leva di destabilizzazione su Tbilisi —, il diritto internazionale non lascia spazio a dubbi. Come ribadito dalle risoluzioni dell’Assemblea Generale ONU e dalla sentenza della Grande Camera della Corte EDU del 2021 (Georgia c. Russia II), l’Abkhazia e la regione di Tskhinvali sono territori sovrani georgiani sottoposti a controllo effettivo (effective control) e occupazione militare russa.

Sul piano dottrinale, le due entità integrano la fattispecie dei governi fantoccio (puppet states), privi dei requisiti di effettività e indipendenza originaria sanciti dalla Convenzione di Montevideo del 1933. L’autonomia decisionale locale costituisce una mera finzione giuridica: la sopravvivenza economica dipende per oltre il 70% da trasferimenti diretti del bilancio federale russo, la moneta a corso legale è il rublo, la difesa è assorbita nel dispositivo strategico di Mosca e i confini sono pattugliati dall’FSB. La giurisprudenza applicata ricalca il celebre precedente della Repubblica Turca di Cipro del Nord (Loizidou c. Turchia, Corte EDU 1996), ove l’ente locale è qualificato come un’amministrazione subordinata priva di soggettività autonoma, la cui responsabilità ricade interamente sulla potenza occupante.

In base al principio ex injuria jus non oritur, vige per la comunità internazionale l’obbligo assoluto di non riconoscimento (duty of non-recognition). Tale principio incontra un unico temperamento umanitario: l’Eccezione Namibia, formulata dalla Corte Internazionale di Giustizia nel parere consultivo del 1971. Per non far ricadere la nullità degli atti statali sulla vita quotidiana dei civili residenti, la prassi internazionale consente la validità degli atti anagrafici e di stato civile essenziali (certificati di nascita, matrimonio, decesso), senza che ciò comporti alcun riconoscimento della sovranità dell’autorità di fatto o della potenza occupante.

A seguito del vuoto lasciato da ONU e OSCE, la missione civile EUMM Georgia (European Union Monitoring Mission) è rimasta l’unico presidio internazionale di monitoraggio sul campo, nonché l’operazione di gestione crisi (PSDC) più eterogenea dell’Unione Europea, raccogliendo personale distaccato da 25 Stati membri. L’EUMM vigila quotidianamente su un conflitto latente a bassa intensità, segnato dalla cosiddetta borderisation: l’avanzamento unilaterale di recinzioni, filo spinato e terrapieni da parte russa, che frammenta le comunità locali, impedisce l’accesso a terre agricole, scuole e cimiteri, e impone un regime di valichi aperti a singhiozzo.

Il mandato della missione evidenzia una profonda divergenza tra sfera formale e applicazione pratica. Sotto il profilo de jure, ai sensi dell’Azione Comune 2008/736/PESC (e dei successivi rinnovi ex Artt. 42.4 e 43.2 TUE), il mandato conferito dal Consiglio UE e ratificato da Tbilisi si estende all’intero territorio internazionalmente riconosciuto della Georgia, incluse Abkhazia e Ossezia del Sud. Sul piano de facto, tuttavia, persiste un blocco insormontabile: le forze russe e le autorità separatiste disattendono gli accordi del 2008 negando l’accesso fisico agli osservatori oltre le ABL. L’EUMM è così costretta a monitorare le aree occupate dall’esterno, impiegando rilievi visivi a lungo raggio, analisi satellitari e testimonianze dirette della popolazione.

Per disciplinare lo status dei propri osservatori disarmati, l’Unione Europea ha stipulato con il governo di Tbilisi un SOMA (Status of Mission Agreement), formalizzato il 3 dicembre 2008 e ratificato dal Parlamento georgiano. La scelta dello strumento SOMA — tipico delle missioni civili di gestione crisi — anziché di un SOFA (Status of Forces Agreement, riservato a forze armate combattenti) è discesa dalla natura non armata e imparziale del contingente. L’accordo garantisce al personale EUMM uno statuto modellato sull’Articolo 37 della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961: prevede l’immunità totale dalla giurisdizione penale, civile e amministrativa dello Stato ospitante per gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni ufficiali; l’inviolabilità dei presidi e dei mezzi (per cui il Quartier Generale di Tbilisi, gli uffici territoriali di Gori, Mtskheta e Zugdidi, i veicoli e gli apparati radio sono protetti da perquisizioni, requisizioni o sequestri); nonché la piena libertà di circolazione su tutto il territorio statale senza oneri o autorizzazioni preventive, accompagnata da esenzioni doganali per i materiali di missione e dall’esenzione fiscale sui redditi del personale distaccato.

A fronte dell’elevata credibilità tecnica maturata dall’EUMM in quasi due decenni di pattugliamento ininterrotto, il contesto strategico è oggi gravato da un’evidente asimmetria: mentre la missione UE continua a garantire la deterrenza e la stabilità lungo le linee di demarcazione, i rapporti politici tra Bruxelles e Tbilisi attraversano una crisi senza precedenti. L’approvazione della legislazione sugli “agenti stranieri”, la contestata tornata elettorale dell’autunno 2024 e la decisione unilaterale dell’esecutivo guidato da Sogno Georgiano di congelare il percorso di adesione europea fino al 2028 delineano uno scenario di forte incertezza istituzionale. In questo quadro, il periodico rinnovo del mandato dell’EUMM — soggetto al principio dell’unanimità in sede di Consiglio UE — rimane non soltanto un banco di prova della coesione diplomatica europea, ma l’ultimo baluardo a presidio della legalità internazionale nel Caucaso meridionale.

(Terza puntata/Fine)